Pengertian Sektor Publik

Secara sederhana, sektor publik (public sector) dapat diartikan sebagai sektor pelayanan yang menyediakan barang jasa bagi masyarakat umum dengan sumber dana yang berasal dari pajak dan penerimaan negara lainnya, di mana kegiatannya banyak diatur dengan ketentuan atau peraturan.

Broadbent dan Guthrie (1992) mengidentifikasi sektor publik dari segi kegiatan (aktivitas) dan segi kepemilikan. Dilihat dari segi kegiatan (aktivitas), sektor publik adalah seluruh kegiatan yang dibiayai oleh pemerintah, baik dari hasil pungutan pajak maupun penerimaan negara lain-lain, termasuk yang bersumber dari utang. Jenis kegiatan yang dilakukan adalah penyediaan pelayanan yang bersifat monopolistik, yang dipandang sebagai bagian dari kebutuhan masyarakat. Dilihat dari segi kepemilikan, sektor publik adalah segala sesuatu yang dimiliki oleh umum atau masyarakat, bukan oleh pemegang saham atau sekelompok orang.

Masalah kepemilikan ini menjadi permasalahan tiada akhir yang melanda dunia dan Indonesia. Pemahaman "hitam putih" terhadap perbedaan antara sektor publik dengan sektor privat dari segi kepemilikan menjadi kurang valid dan kurang relevan lagi akhir-akhir ini. Secara internasional dan nasional telah terjadi gelombang "privatisasi" dilembaga dan badan usaha milik negara (publik), yang semula dimiliki dan dikelola oleh pemerintah, sekarang berpindah sebagian atau seluruh kepemilikannya ke sektor privat. Kondisi serupa juga terjadi di lembaga layanan umum milik pemerintah yang awalnya dibiayai sepenuhnya oleh pemerintah, kemudian diperbolehkan melakukan pelayanan bagi masyarakat dengan mengenakan harga komersial.

Peter Drucker (1975) dalam Malan, et al. (1984) memberikan cara yang lebih mudah untuk membedakan antara organisasi pelayanan (service institution) dengan organisasi bisnis (business enterprise) sebagai berikut.

"The one basis difference between a service institution and a business is the way the service institution is paid. Businesses ... are paid only when they produce what the customer wants and what he is willing to exchange his purchasing power of ... service institutions, by contrast, are typically paid out of a budget allocation...their revenues are allocated from a general revenue stream which is not tied to what they are doing, but obtained by tax, levy, or tribute."

"Suatu perbedaan mendasar antara organisasi pelayanan dan organisasi bisnis adalah dalam hal memperoleh pembayaran. Organisasi bisnis... memperoleh pembayaran ketika mereka memproduksi barang yang diinginkan konsumen dan yang bersedia ditukarkan konsumen dengan daya belinya... Sebaliknya, organisasi pelayanan pada umumnya mernperoleh dana dari alokasi anggaran... Pendapatan mereka dialokasikan dari bagian pendapatan umum yang tidak terikat dengan apa yang mereka kerjakan, melainkan diperoleh dari pajak, retribusi, atau hibah."

Dari penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa definisi sektor publik masih sangat beragam karena dipengaruhi oleh sistem pemerintahan, situasi politik, dan cara pengelolaan pada sektor publik. Sebagai contoh, di Indonesia pemahaman dan penghayatan makna dari Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 yang berbunyi: "Cabang- cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara" telah berubah dari satu orde pemerintahan ke orde pemerintahan yang lain. Hal yang menyebabkan perubahan makna dan konsep sektor publik adalah adanya privatisasi sektor publik. Pada masa pemerintahan orde lama, semua cabang produksi yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai dan dilaksanakan oleh negara. Namun seiring dengan berkembangnya sistem ekonomi, maka pemerintah mulai melakukan privatisasi atas sektor produksi tersebut karena alasan efisiensi dan pengumpulan dana privat untuk pembangunan.

Barang Publik: Produk Sektor Publik

Berdasarkan sudut pandang ekonomi, barang publik (public goods) adalah barang dan jasa yang diadakan oleh sektor publik (pemerintah) untuk keperluan masyarakat. Barang dan jasa ini harus diproduksi karena secara alamiah barang atau jasa tersebut harus disediakan oleh negara dan / atau adanya kegagalan mekanisme pasar (market failure) sehingga sektor privat tidak mau dan tidak mampu memproduksi barang publik tersebut.

Dalam mekanisme pasar bebas (privat), produsen akan memproduksibarang jika konsumen membutuhkan barang tersebut. Pertukaran barang ini menuntut adanya penggunaan sumber daya yang efisien karena produsen mengharapkan laba. Dari segi akuntansi, produsen harus mampu menghitung harga pokok atau harga satuan produksi (cost of goods sold atau unit cost) untuk dapat menentukan harga jual yang memberikan keuntungan.

Terdapat dua sifat utama barang publik, yaitu nonexcludability dan nonrivalness in consumption. Nonexcludability berarti bahwa barang tersebut dapat dinikmati oleh semua orang tanpa mengorbankan kenikmatan orang lain. Sedangkan nonrivalness in consumption berarti bahwa dalam menggunakan barang tersebut orang tidak perlu bersaing untuk mendapatkannya.

Dapat dinikrnati oleh semua orang mengandung arti bahwa tidak ada seorang pun yang dapat dikecualikan dari pemanfaatan barang publik. Manfaat barang publik menyebar ke seluruh masyarakat dan tidak dapat dipilah-pilah, terlepas dari apakah individu menginginkannya atau tidak. Sebagai contoh adalah pertahanan keamanan yang dapat dirasakan oleh semua warga negara. Pertahanan keamanan tidak dapat 'dibungkus' dan 'dibagikan' secara tersendiri kepada masyarakat atau dijual dengan harga tertentu.

Selain itu, karena sifatnya yang tidak ada persaingan dalam konsumsi, satu orang dapat meningkatkan kepuasannya terhadap barang publik, tanpa mengurangi kepuasan orang lain. Dengan kata lain, biaya marginal dari setiap tambahan konsumsi adalah nol. Contoh lain dari barang publik adalah mercusuar. Mercusuar berfungsi memberikan arah dan penerangan bagi kapal-kapal laut. Manfaat yang diperoleh satu kapal tidak akan mengurangi manfaat bagi kapal lainnya.

Terdapat kelompok konsumen yang mau menikmati barang publik tetapi tidak bersedia membayar, yang disebut sebagai free rider (penumpang gratis). Brown dan Jackson (1990) mendefinisikan istilah free rider sebagai berikut.

"Free rider is an individual who misrepresents his preferences on the expectation that he can enjoy the benefits of a collective common property resource without paying for them."

"Free rider adalah seseorang yang berharap bahwa ia dapat menikmati manfaat dari barang publik kolektif tanpa membayarnya."

Mereka mengetahui bahwa barang publik yang diadakan tidak mungkin hanya dapat dinikmati oleh orang yang membayar saja. Alih-alih ikut menanggung biaya, mereka lebih memilih menjadi "penumpang gratis" dari barang publik yang diadakan tersebut. Contohnya adalah warga negara yang tidak mau membayar pajak padahal mereka menikmati fasilitas umum dan sosial yang diberikan oleh negara.

Di samping free rider, dalam sektor publik sering dijumpai istilah externalities, yaitu dampak dari kegiatan ekonomi, di mana dampak tersebut tidak direfleksikan dalam harga barang jasa yang diproduksi oleh kegiatan tersebut. Kegiatan ini dapat berdampak, baik yang bersifat merugikan maupun menguntungkan pihak lain. Sebagai contoh, pembukaan kebun kopi oleh pemerintah daerah tertentu dengan cara membuka hutan. Dampak positif dari pembukaan perkebunan kopi adalah peningkatan pendapatan daerah dan lapangan kerja. Dampak negatifnya adalah terjadinya tanah longsor yang merusak pemukiman dan daerah sekitarnya.

Dengan adanya free rider dan externalities pada sektor publik, serta tujuan penyediaan barang publik yang bukan untuk mencari keuntungan, perhitungan akuntansi harga pokok atau harga satuan barang publik akan lebih sulit dilakukan dibandingkan dengan barang privat.

Penentuan Jumlah Persediaan dan Harga Barang Publik

Faktor dominan yang harus dipertimbangkan dalam menentukan jumlah dan harga barang pada sektor privat adalah maksimalisasi keuntungan yang ingin diperoleh. Pihak yang terlibat dalam pengambilan keputusan ini adalah jajaran direksi dan komisaris perusahaan.

Penentuan jumlah dan harga barang publik memerlukan suatu proses (termasuk politik) yang cukup panjang. Sebagai contoh, jumlah bahan bakar minyak (BBM) yang harus disediakan oleh pemerintah dan harga jual yang berlaku bagi masyarakat harus ditetapkan antara pihak pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) yang merupakan wakil partai politik yang ada diIndonesia. Penetapan jumlah persediaan dan harga barang publik yang termuat dalam anggaran belanja negara biasanya digunakan untuk mencapai tujuan tertentu guna meningkatkan efisiensi alokasi sumber daya ekonomi serta keadiIan dalam distribusi pendapatan pada sektor publik.

Pada beberapa situasi, pemerintah menentukan harga barang publik di bawah harga pokoknya. Hal ini dilakukan untuk menjaga stabilitas harga dan memberikan perlindungan bagi konsumen. Akibatnya, pemerintah terkesan melakukan ketidakefisienan jika dilihat dari sudut pandang ilmu ekonomi. Dalam kondisi seperti itu, akan tidak bijaksana dan tidak logis jika auditor memberikan rekomendasi menaikkan harga jual. Dalam kondisi ini, auditor dituntut untuk meningkatkan cakupan auditnya dari audit Iaporan keuangan ke audit kinerja dengan konsentrasi pada audit efektivitas dan audit kebijakan.

Sumber: Audit Kinerja pada Sektor Publik: Konsep, Praktik, dan Studi Kasus, Penulis I Gusti Agung Rai (Drs. I Gusti Agung Rai, Ak., M.A.), Penerbit Salemba Empat, 2008